Една от тенденциите за постигане на икономически растеж в контекста на европейска интеграция е прилагането на нови форми на сътрудничество между представители на различни сектори и на различни нива на управление в процеса на усвояване на средствата от европейските фондове.

Най-общо партньорството може да се определи като споделяне на ресурси, експертиза и работа в сътрудничество между публично-правни субекти и частни партньори. То се разбира като нещо по-голямо от сумата на неговите части, т.е. като механизъм за постигане на синергия, ефикасност и ефективност. Партньорството е сътрудничество между органите на властта, бизнеса и гражданския сектор, което в страните с развита демокрация се осъществява по определена взаимно договорена схема с цел определяне процеса на планиране, управление и отговорност в полза на дадената общност или на обществото като цяло.

Принципът на партньорство

се прилага в Европейския съюз като един от принципите за функциониране на структурните фондове. Като принцип партньорството е широк термин с възможност за гъвкавост при интерпретирането му. Той е непрекъснато разширяван през изминалите програмни периоди. За първи път партньорството е представено официално в реформата на структурните фондове през 1988 г. и се определя по следния начин: тясно сътрудничество между Европейската комисия и всички съответни власти на национално, регионално или местно ниво, определени от всяка страна членка. Партньорството е установено като водещ принцип в предприетата реформа и се прилага на всички управленски нива в процеса на изготвянето на политика, т.е. в подготовката, финансирането, мониторинга и оценката. Принципът на партньорството се доразвива през 1993 г., като включва икономическите и социалните партньори, определени от страната членка, в рамките на компетентните институции и власти. През 1999 г. партньорството между различните йерархични нива - Европейска комисия, власти на национално, регионално и местно ниво и социално-икономически партньори в страната членка, се разширява чрез включване на представители на неправителствените организации, гражданското общество и други заинтересовани страни. Хоризонталното измерение на принципа на партньорство изисква прилагането на механизмите на консултации и участие, които да осигурят ефективно участие на тези субекти в планирането и програмирането на регионалната политика.

Въпреки наличието на редица европейски документи, все още Европейският съюз няма целенасочена обща политика в подкрепа на партньорствата, която да ги регламентира комплексно. В същото време през последните години се приемат редица документи на институциите на ЕС[1], които по същество са предпоставка за бъдещото развитие на публично-частните партньорства. Практиката показва, че Европейският съюз не само насърчава публично-частното партньорство чрез структурното подпомагане, но публично-частното партньорство се използва за ефективно и ефикасно усвояване на европейските фондове.

Публично-частното партньорство не е утвърден термин в правната теория и законодателство. В широк смисъл, публично-частното партньорство се разбира като обществено явление, установило се от необходимостта в практиката да се решават сложни инфраструктурни задачи за постигането на икономически цели, а в по-тесен смисъл се разглежда като сътрудничество между публичния и частния сектор, чиято цел е разработване и изпълнение на конкретен проект.

Публично-частното партньорство е родово понятие, което обединява отделните форми на сътрудничество между публичните власти и частния партньор, които имат за цел осигуряването на капитала, финансирането, строителството, реконструкцията, управлението и поддържането на инфраструктурата или предоставянето на услуги.

Правната основа на публично-частните проекти

са най-често концесията, обществените поръчки, договорните отношения, държавните помощи, търговските дружества. В зависимост от отделните им характеристики, те могат да се дефинират на две основни групи - договорни форми и институционализирани форми.

Специфичен признак на договорните форми за осъществяване на публично-частно партньорство е наличието на дългосрочно правно отношение между партньори от публичния и от частния сектор. Правата и задълженията на страните се уреждат по пътя на договорните механизми за регламентиране, изпълнение и отговорност.

Институционализираните форми за публично-частно партньорство са по-съвременно решение, което се възприема през последните години. Характерно за него е, че сътрудничеството между публичния и частния сектор е в рамките на обособена организационна структура. В практиката са възприети два начина за създаване на институционализирани публично-частни партньорства. Единият способ е основаване на ново дружество, чийто капитал се държи съвместно от възлагащия субект и частния партньор и възлагане на обществена поръчка или концесия на създаденото публично-частно дружество. Другият начин е участие на частен партньор във вече съществуващо публично предприятие, което е получило в миналото договор за изпълнение на обществена поръчка (респективно концесия).

Икономическата основа на публично-частните проекти

е проектното финансиране[2]. Проектното финансиране е относително слабо дискутирано в икономическата ни литература, но на практика не е нов механизъм. Тази схема на финансиране най-общо се характеризира като финансиране с ограничено право на обезщетение по проект чрез създаване на дружество със специална цел. По този начин проектното финансиране се отличава от традиционното по следните две причини - първо, кредиторите на проекта поделят част от бизнес риска с проектната компания, и второ, осигуряването на финансиране на проекта се извършва на основата на генерирания от проекта паричен поток, а не на корпоративни или държавни гаранции за гаратиране на проектния дълг.

Проектното финансиране е съчетание от финансови продукти/услуги, които предоставят възможност за финансиране на определена икономическа единица срещу гаранцията за очаквани бъдещи нетни парични потоци. За да се получи по-сигурна среда за инвестираните средства генерираните от проекта парични потоци се отделят от всяка друга собственост или дейност на акционерите, като се създава проектно дружество със специална цел.

Всяка инициатива за проектно финансиране се оценява от кредиторите според способността й да генерира парични потоци, които стават основна гаранция за изплащането на дълга и осигуряване на възвръщаемост на собствения капитал.

Отличителните характеристики на проектното финансиране

се свеждат до следното:

• финансира се цялостен проект, определящи за когото са приходите от неговото използване, а не продуктите, които се произвеждат или пазарът им;
• включва множество взаимосвързани договори с трети страни - доставчици, клиенти и правителствени органи, което е от особена важност за осигуряването на кредити;
• изплащането на кредита се гарантира от приходите в резултат на експлоатацията на проекта, съгласно условията на подписаните договори и направените прогнози за търсенето, а не от физическите активи на проекта; приложимостта на тези договори и надеждността на разчетите са по-важни за кредиторите, отколкото кредитоспособността на инвеститорите;
• инвеститорите, от своя страна, също разчитат на перфектната договорна рамка, което е сигурна гаранция за минимизиране на риска и несигурността.

Тъй като финансовата схема е определяща за публично-частните проекти, редно е преговорите между инвеститорите, банките и финансовите съветници, свързани с документацията на проекта, да започнат много по-рано, отколкото е нормално при една конвенциална финансова схема.

Финансирането на публично-частни проекти с европейски средства допринася за постигане на т. нар. ливъридж ефект( съотношението собствен капитал - заемен капитал). Макар, че не съществуват правила за най-доброто съотношение дълг - собственост, то зависи от особеностите на сектора, в който се прилагат схемите на финансиране на публично-частни проекти и спецификите на страната.

Следва да се отбележи, че в новите страни членки има неяснота и липса на практически опит при прилагане на схемата на финансиране на публично-частните проекти. Разработените от Министерството на финансите на Република България методически указания за публично-частно партньорство[3] не са равностойни на нормативен акт. Поради това са налице условия за разнообразна и дискусионна практика при прилагането им. В страната съществува обществена потребност от единно и цялостно законодателство по проблемите на публично-частното партньорство, която да отрази водещите световни практики.

Финансирането на публично-частни проекти може да бъде осигурено от множество алтернативни източници, като привлечен капитал от международните банки за развитие, международните финансови институции, нефинансовите специализирани инвестиционни фондове и др.

Интересни възможности предлагат създадените от Европейската комисия

три инструмента за регионална политика

които подпомагат изграждането на стабилно и ефикасно управление на европейските фондове и подобряват ефекта от използването на инструментите за финансов инженеринг.

За осигуряване на максимална ефективност и бързина в избора и оценката на проекти по оперативните програми се разчита на опита и експертизата на Европейската инвестиционна банка и Европейската банка за възстановяване и развитие, които съвместно с Европейската комисия създават инструмента JASPERS[4]. По него се извършват преглед и оценка и се дават предложения за подобряване на качеството на проектите, преди същите да кандидатстват за одобрение и финансиране от европейските фондове. Това включва подкрепа за подготовка на проекти за развитие на базата на споразумения за публично-частни партньорства.

Втората инициатива - JEREMIE[5], на Европейската комисия, Европейската инвестиционна банка и Европейския инвестиционен фонд има за цел подобряване на достъпа до финансиране на малки и средни предприятия. В основата на нейния механизъм е концепцията за комбинирането на публичните с частните капитали и възможността при определени условия европейските фондове да създават условия за печалби на банките, финансовите посредници и всички частни инвеститори, които да влизат в проектите, финансирани от Общността. Успешното прилагане на тази инициатива изисква пълна подкрепа и сътрудничество между институциите в страните членки и регионите.

Инструментът JESSICA[6] на Европейската комисия, Европейската инвестиционна банка и Банката за развитие на Съвета на Европа е въведен на подобен принцип като рамка за насърчаване на сътрудничеството между международните финансови институции във финансовия инженеринг за устойчиви инвестиции в градските зони. Целта на този инструмент е да подпомогне публичните власти с готови решения на комплексни задачи за финансиране на проекти за обновяване и развитие на градовете.

Участието в публично-частни проекти, финансирани от европейските фондове, открива нови възможности за партньорство между бизнеса, банките и консултантските фирми. От началото на настоящия планов период (2007-20013 г.) в страната се наблюдава засилен интерес на банките за участие в процесите по усвояване на средствата от структурните инструменти. От важно значение е техният успешен опит, придобит във финансирането на проекти по предприсъединителните и други национални и международни програми.

Банките допринасят за повишаване на усвояемостта на средствата от структурните инструменти чрез предоставяне на актуална информация на бенефициентите относно финансиращите програми и първоначални консултации относно възможностите за участие в проекти при установен диалог с държавната администрация. С оглед подпомагане процеса на подготовка на проекти банките реализират информационни кампании за настоящи и потенциални клиенти за запознаване със спецификите на действащите финансови схеми по оперативните програми, както и със специализираните си продукти за финансиране на проекти.

Тъй като предоставянето на консултации за разработване и изпълнение на проекти не е банкова дейност, банките предоставят достъп до качествени консултантски услуги на клиентите си чрез сключване на споразумения с водещи консултантски организации за работа по европейските програми. Предлаганите услуги включват идентифициране на подходяща програма за финансиране на проектите, подготовка на проектни предложения, управление на одобрени за финансиране проекти и изготвяне на документи за отчитане на тяхното изпълнение. Използването на услугите на външни консултанти, с които банките имат подписани споразумения, няма задължителен характер за клиентите на банките. Препоръчително е обаче тяхното използване поради сравнително неразвития пазар на консултантски услуги, характеризиращ се с липса на единни критерии за качество на предоставяните услуги и предвидими балансирани цени.

Във връзка с усвояването на средствата по европейските фондове предоставянето от банките на подходящи пакети от продукти и услуги, както на бенефициенти на проекти (предприятия, общини и др.), така и на изпълнители (строителни фирми, доставчици) създава допълнителни възможности за преодоляване на изискването за осигуряване на съфинансиране. Със стартирането на първите мерки по оперативните програми банките предлагат

специализирани банкови продукти с улеснена процедура

изгодни параметри и съобразени с особеностите на участието в тези програми. Продуктите включват писмо за намерение за отпускане на кредит за съфинансиране, банкови гаранции, банкови референции, кредитно уверение, инвестиционни кредити за покриване на общите допустими разходи по проектите, мостови кредити в размер на одобрената безвъзмездна помощ по проектите за периода до нейното получаване, кредити за покриване на дължимия данък добавена стойност по проектите, застраховки и др.

Освен услугите по информиране и ориентиране за възможностите за участие в проекти, финансирани от европейските фондове, банките следва да извършват финансов мениджмънт на одобрените за финансиране проекти, в който като неразделна част да се включва и мониторингът на целевото изпълнение на проектите.

Повишените възможности за инвестиционно кредитиране, лизинг и финансов инженеринг обаче може да породи липса на интерес от страна на бизнеса за кандидатстване с проекти, финансирани по структурните инструменти, поради по-тежките и специфични процедури. Този риск се кумулира и с липса на добре развити квазибанкови инструменти, като гаранционни фондове, фондове за микрокредитиране, фондове за рискови капитали, осигуряващи достъпа на малки и средни предприятия до източници на финансиране, и даващи възможност за финансиране на сравнително по-рискови от банкова гледна точка проекти.

Общините са основни бенефициенти на проекти

финансирани от европейските фондове. В условията на финансова децентрализация те разчитат в много по-голяма степен на собствения си капацитет и ресурси за съфинансиране и авансиране на средствата за изпълнение на одобрени проекти по оперативните програми. От една страна, това означава, че при съставянето на общинските бюджети въз основа на определените приоритети, трябва да осигуряват средства за разработване и съфинансиране на приоритетните за общината проекти. От друга страна, се изисква създаването на партньорства, както с неправителствените организации, така и с частни фирми за акумулиране на средства и ресурси за изпълнение на проекти. Освен тези алтернативи, в българското законодателство е регламентиран и друг подход за осигуряване на финансови средства - прилагане на различни форми на сътрудничество и сдружаване между общините за изпълнение на публично-частни проекти[7].

Въпреки наглед по-големите възможности за съфинансиране на проекти, трябва да се отчита и фактът, че голяма част от общините в страната, особено малките общини, не притежават добра икономическа база и не могат да реализират необходимите им собствени средства за изпълнение на проекти. Поради това централната власт създава условия максимално да се облекчат процесите на финансиране чрез гарантиране на възможности за аванси и за междинни плащания. Това значително намалява необходимостта от начални средства за инвестиция. Също така за периода 2007-2009 г. под формата на целева субсидия се покрива съфинансирането на общините бенефициенти по одобрени проекти по оперативните програми.

Прилагането на механизма на съфинансиране чрез гаранционни схеми и субсидии обаче крие опасност от намаляване на отговорността на местните власти при изпълнението на проектите и неефективно усвояване на средствата. Въпреки, че бюджетните въздействия са важен елемент от финансовите аспекти на публично-частните проекти, участието на публичните институции/организации и общините с финансиране под формата на капиталови грантове също поставя проблема за ефективността на използването на тези средства. Наличието на грант[8] би могло да намали стимула за постигане на ефективност и ефикасност на проекта, а неговият висок размер би могло да ограничи възможностите за диверсифициране на източниците за финансиране на проекта. С цел

преодоляване на проблема с осигуряването на паричен ресурс за общините

при разработване на проектни предложения и финансиране на одобрени проекти в рамките на оперативните програми е създаден фонд ФЛАГ[9]. Чрез него се предоставят заеми за финансиране на разходи за подготовка на проекти, мостово финансиране и други разходи, необходими при изпълнението на проектите. Подкрепата чрез този фонд е насочена основно към финансово слаби общини.

Финансовият ресурс, с който фондът разполага, включва целеви бюджетни средства и заемен капитал от международни финансови институции (Европейската банка за възстановяване и развитие, Световната банка). Фондът предоставя целева помощ за укрепване на капацитета по разработване и управление на общинските проекти под формата на безвъзмездни консултации на общините за източниците, условията и формите за финансиране на подготовката на проектите. Държавната политика по отношение на общините се изразява и във възстановяване на част от разходите за обслужване на дълга (лихви и такси) към фонда на общини с ниски собствени приходи. Размерът на компенсаторния механизъм възлиза на 20 млн. лева за 2009 г. и се реализира чрез целеви трансфери от държавния бюджет към общините. Механизмът възстановява изцяло или частично разходите по обслужване на дълга в зависимост от кредитния потенциал на общините. Общият брой на общините, подлежащи на компенсиране е 224, като 131 общини със среден кредитен потенциал имат право на 50% възстановяване на разходите по обслужване на дълга към фонда, и 93 общини с нисък кредитен потенциал - на 100%.

Фондът предоставя краткосрочни кредити на общини за подготовка на проектни предложения за покриване на допустимите разходи за прединвестиционни проучвания, разработване на идейни, технически и работни проекти, енергийни обследвания, анализи на въздействието върху околната среда, икономически и финансови анализи, необходими за подготовката на качествени проекти. Общините и общинските дружества могат да ползват краткосрочни и дългосрочни кредити от фонда за изпълнение на вече одобрени проекти. Тези кредити се предоставят за осигуряване на временен недостиг на средства, необходими за изпълнение на проектите през периода на междинните плащания от програмата (мостово кредитиране), за финансиране на невъзстановаеми разходи (включително данък добавена стойност) и за финансиране на собственото участие в проекта. В качество на обезпечение на кредитите се приемат собствените приходи на общината и приходите от общата изравнителна субсидия за местни дейности, а за дружествата - общинска гаранция.

Размерът и сроковете на кредита се определят от спецификата на проекта, източниците на средства за обслужване на кредита и възможностите на общината или общинското дружество за обслужване на кредита. Средствата на фонда не могат да се предоставят за финансиране на лихви, такси, комисионни или други разходи по кредити, отпуснати от фонда, както и за глоби или други разходи, свързани с неизпълнение на задължения на съответната община. Фондът не кредитира също покупка на земя, уреждане на сервитути и отчуждителни мероприятия.

При финансирането на общински проекти от ФЛАГ могат да бъдат договорени

гъвкави условия в зависимост от конкретните характеристики на общината

Въпреки това, следва да се имат предвид някои фактори при анализа на възможностите за финансиране от фонда. Кредитите са предимно краткосрочни и средносрочни и не могат да надхвърлят срока на изпълнение на проекта. Поради това този инструмент е подходящ за осигуряване на налични средства до тяхното възстановяване от оперативната програма, но е с малка приложимост по отношение на недопустими разходи, чийто размер е голям. Затруднения за общините могат да възникнат при липса на общински активи без тежести, които да се използват за обезпечение при взимане на кредит от фонда, което е изискуемо. Разработеният механизъм за компенсиране на общини с по-нисък кредитен потенциал е гарантиран само за 2009 г. Не е изготвен от Фонда документ за предварително съгласие, уверение или намерение за гарантиране на предоставяне на кредит, който е необходим на общините за удостоверяване наличието на средства при подаването на проектното предложение по оперативната програма.

Описаните проблеми при финансирането на публично-частните проекти разкриват и редица възможности за тяхното преодоляване. Основен инструмент за това остава последователното изучаване на добри практики и адаптиране на добри решения. Много важно е разширяването и поддържането на партньорски мрежи и на публично-частни партньорства за повишаване на капацитета и придобиване на практически умения от страна на бенефициентите. Това ще създаде допълнителни възможности за преодоляване на изискването за съфинансиране и авансиране на проекти, като се има предвид значителния обем на средствата, предоставяни от структурните инструменти.

[1] Зелена книга за публично-частните партньорства и правото на ЕС относно публичните договори и концесиите, Директива 2004/17/ЕО, Директива 2004/18/ЕО

[2] Наръчник за насоките на инфраструктурно развитие чрез ПИП (проекти „Построй, използвай, прехвърли"),С., Агенция за чуждестранни инвестиции, 1996, с. 222-224.

[3] В икономически смисъл, според Ръковоството за процеса на реализация на ПЧП проект, Министерство на финансите на Република България, 2006, публично-частното партньорство е способ за финансиране и управление на инфраструктурни проекти и като алтернатива на традиционния модел за прилагане на процедурите по обществени поръчки.

[4] „Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions" (Съвместна помощ за подкрепа на проекти в европейските региони)

[5] „Joint European Resources for Micro to medium Enterprises" (Обединени европейски ресурси за подкрепа на малки и средни предприятия)

[6] „Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas" (Съвместна европейска помощ за устойчиви инвестиции в градски зони)

[7] Закон за местното самоуправление и местната администрация, ДВ, бр. 77/1991, изм. бр.35/2009, чл. 59-61.

[8] Стандартна структура при отпускане на средства от Общността е най-много 85 на сто европейски средства и 15 на сто собствено финансиране

[9] Фонд за органите на местно самоуправление в България - ФЛАГ ЕАД е създаден като инструмент на държавната политика за регионално развитие, http://www.flag-bg.com

Сподели: По имейл В Ibox.bg Във Facebook В Svejo