Практически аспекти на ситуационния външнополитически анализ в областта на сигурността

Тодор Кобуров е доктор по политология на СУ „Св. Климент Охридски". Работил е в Министерството на отбраната, като през периода 1999 - 2003 г. е ръководител на Ситуационния център на МО и експертен представител на министерството в Съвета по сигурността към Министерския съвет на Република България по време на кризите в Косово (1999 г.) и в Република Македония (2001 г.). От 2003 до 2007 г. е съветник в политическата служба на българското посолство в Берлин. От 2008 г. е изпълнителен директор на фондация „Център за мирни изследвания и политика за сигурност" и председател на Българо-черногорското дружество за приятелство „Черно море - Адриатика". Член на Германското дружество за военна политика и политика за сигурност (2004-2007 г.). Изследователските му интереси и публикации са в областта на международната сигурност, политиката за сигурност, външнополитическия анализ и прогнозиране и регулирането на многонационални политико-военни кризи.

Настоящата статия представя част от тематиката на книгата
"Ситуационен външнополитически анализ в областта на сигурността", издателство Кинг, 2009 г., автор Тодор Кобуров

Ситуационният външнополитически анализ е специфична научна област, която на първо място изисква знания за нормативната страна на международните отношения. Освен това тя изисква и знание за политическите аспекти на международните отношения и международната сигурност. Днес са налице динамични промени в международната среда за сигурност и не случайно се заговори за ново отношение към категорията „война", а от тази гледна точка се лансира и тезата за силовия характер на международните отношения и международната сигурност в края на ХХ и началото на ХХI век. А силовият характер не се гради върху нормите на международното право, а върху нови геополитически реалности и доктрини.

Смятам, че международните отношения и политическият процес винаги се намират в един нормативен хоризонт (съзнателно или несъзнателно). Изследователските подходи при анализа на този нормативен хоризонт могат да бъдат както международноправни, така и политологически, а защо не и икономически, социологически и философски.

Така ние се озоваваме в една изключително сложна ситуация, при която решенията се търсят на границата между различни науки - международното право и политологията, от една страна, политологията и икономиката, от друга, политиката и философията от трета и т.н.

Шансът да се направи обективен анализ на съвременните проблеми

на политиката и международната сигурност е като се търсят пресечни точки между тях чрез формиране на интердисциплинарен подход и обединяване на усилията на различните изследователи за обективни оценки и изводи по проблемите на международните отношения и международната сигурност.

Един от най-трудните моменти при изследователската работа е, когато анализът на даден проблем се разглежда в развитие - т.е., когато стремежът е той да бъде разгледан като процес. Още повече, когато политическите актьори комуникират помежду си скрито. Ако този процес е публичен - използването на общоприетите качествени и количествени методи за анализ ще спомогнат за лесно достигане до позициите на актьорите. Но ако този процес е скрит - за един добър политически анализатор е важно да съчетае в себе си уменията, придобити от социалните науки, и същевременно да комбинира различни способи за достигане до качествена и обективна информация.

Съществуват няколко основни изследователски стъпки при един стандартен ситуационен политически анализ:

• Формулиране на предварителен вариант на дадената ситуация.
• Набелязване на основните политически актьори, които имат потенциал за оказване на влияние върху ситуацията, както и по възможност идентифициране на тяхната зависимост от други актьори.
• Достигане до политическите позиции на актьорите и свързване на позициите с актуалното състояние на ситуацията.
• Извеждане на основните доминиращи форми на процеса - т.е. опитът да се набележат основни тенденции в развитието на процеса.
• Оценка на действията на актьорите и набелязване на сценарии за развитието на обстановката.

Може да бъде формулирано следното работно определение за „ситуационен външнополитически анализ" - това е изследване с цел подпомагане на процеса на вземане на политическо решение от висшето държавно ръководство при избора на определена външнополитическа позиция. Ситуационният анализ се занимава с мониторинг на всички аспекти на конкретна външнополитическа ситуация - икономически, политически и военни, които могат да повлияят върху националната сигурност и националните интереси на държавата. Всеки ситуационен анализ трябва да завършва с изводи, оценки и прогнози за развитието на обстановката.

Процесът на ситуационен анализ се свързва със следните основни елементи:

1. Определяне на темата.

2. Събиране на необходимата информация от колкото се може по-разнообразни източници и изследване чрез методологията за анализ от обществено-политическите науки.

3. Анализ на съществуващите модели и изготвяне на вероятни прогнози, които могат да се получат от избора на определени алтернативи.

4. Сравняване на алтернативните модели с оглед на получените от тях прогнози и резултати.

5. Формулиране на изводи и оценки като се използва цялата налична информация за заключения, препоръки и прогнозни сценарии за развитието на ситуацията.

6. При възможност би могло след известен период да се направи и проверка на обективността на така формулираните изводи и прогнозни сценарии.

Могат да бъдат предложени и форми за някои аналитични документи, на базата на досегашния практически опит:

Дългосрочен анализ - като се има предвид, че в практически план се дава пример с едно такова звено за информация и анализ като Ситуационния център на Министерство на отбраната (СЦ-МО), което не е от системата на научни академични звена, извършващи фундаментални и дългосрочни изследвания - времето за изготвянето на подобен анализ е ограничено на не повече от 6 месеца и съдържа около 35-40 страници, оформени съгласно научните изисквания в областта на социалните науки.

Изследване, посветено на конкретен проблем или случай (Доклад) -  тези документи могат да бъдат плод както на индивидуална, така и на групова изследователска работа. Обемът на такъв тип документ е около 20-30 страници и се изготвя за срок от не повече от 3 месеца.

Сравнително изследване или т.нар. „Сравнителен анализ" - обикновено в един такъв документ се обобщава и сравнява опитът на други държави по дадената проблематика. Подобен документ има обем от около 5-10 страници и се изготвя в рамките на около един месец.

„Справката" е изследване, в което могат да участват един-двама експерти в рамките на до 1 месец, като изготвят документ в обем от около 3-5 страници.

„Доклад за резултатите" - такъв би могло да се изготви след важни събития, мероприятия, учения или тренировки. Той се изготвя в рамките на около 1 месец и има обем от около 10-15 страници. Подобни документи са били изготвяни от СЦ-МО след края на кризите в Косово през 1999 г. и след кризата в Р. Македония през 2001 година. Много ценен опит в тази посока имат и изследователско-образователните звена в НАТО като училището на НАТО в гр. Оберамергау, Германия и Колежа на НАТО в Рим.

Сценарии за развитие на обстановката - това са изследователски документи, които имат прогностичен характер и разглеждат специфични проблеми. При тях не е необходимо да се фиксира срок и обем.

За изследователски нужди много често се формират симулационни експериментални групи на модулен принцип, които за определен период, който може да бъде от 1 седмица дори до 6 месеца, разиграват специфичен случай, резултатите от който се обобщават в документ в обем 10-15 страници.

Като вариант на горния случай се явява т.нар. „Групова дискусия" или „Brainstorming Event" - тя се използва, когато трябва да се дискутира даден проблем и целта е да се съберат на едно място за кратък период - всички експерти работещи по тази проблематика. При този вариант целта е не да се достигне до определен завършен документ, а да се изложат различни гледни точки и да се стимулира дискусията по дадена проблематика, което да доведе до ефективна работа на всеки отделен експерт в областта, по която работи.

Практически аспекти на българския опит

Приемането на основните стратегически документи в областта на националната сигурност в Република България, като Концепцията за национална сигурност и Военната доктрина през 1999 г., съвпадна с кризата в Косово.Това във вътрешнополитически аспект изведе на преден план проблемът за изграждането на ефективна информационно-аналитична система, която да захранва управляващия елит с необходимата информация за вземане на политически решения в условията на сложна международна военнополитическа криза, развиваща се непосредствено до границите на България. Този проблем е слабо засегнат в изследванията на българската политическа наука, въпреки че напоследък се появиха някои сериозни монографии на учени, експерти и политически фигури.

Трябва да призная, че условията за изграждане на подобна информационно-аналитична система през 1999 г. бяха изключително трудни - от една страна, политическите институции бяха в процес на реформи, който бих казал, че не е приключил и досега, въпреки че страната вече е пълноправен член на НАТО и ЕС. От друга страна, българският политически елит се сблъскваше с една сложна международна военнополитическа криза в непосредствена близост до границите на държавата, която изискваше бърза, адекватна и ненакърняваща интересите на Република България за интеграция в НАТО реакция. Успоредно с това имаше и динамични промени в международната среда на сигурност, свързана с излизането на преден план на някои нетрадиционни дотогава заплахи и рискове за сигурността, които впоследствие придобиха популярност с дефиницията „асиметрични".

Когато се прави ситуационен анализ на проблемите на националната сигурност трябва да се имат предвид 4 основни условия, които повечето автори в тази област предлагат:

• Свързаните с националната сигурност явления и процеси да бъдат обединени в система.
• Националната сигурност да се разглежда не като застинала система, а като процес в развитие.
• Необходимо е да се търсят логически и взаимозависими връзки между различните елементи на системата.
• Необходимо е въвеждането на определено ниво на абстрактност, т.е. отделяне на съществените процеси и явления от несъществените, интердисциплинарен подход на изследване, а не затваряне в рамките на методологията на една отделна наука.

Търсенията в посока на изграждане на ефективна система за национална сигурност продължават и до днес, като няма единна политическа воля за основните стратегически посоки на тези търсения. Очакванията са, че с новата Стратегия за национална сигурност на България този проблем ще бъде преодолян. Подобни очаквания обаче са прекалено оптимистични, като се има предвид досегашният процес на развитие и изграждане на системата за сигурност. Всъщност на това понятие е необходимо да се обърне малко повече внимание.

Системата за сигурност е съвкупност от елементи, която изгражда сигурност, каквато нито един от елементите, взет по отделно не може да породи. Общоприето е, че тя има 3 основни функции:

• Информационна;
• Защитна;
• Въздействаща.

Обикновено към тези три функции се прибавя и четвърта функция - превантивна, която да създава благоприятни условия за изпълнението на първите три. В тази връзка възникват и основните проблеми, свързани с функционирането на системата, със състоянието на културния фактор и разбира се с ресурсното осигуряване.

Повечето авторитетни изследователи в областта на сигурността и отбраната споделят, че

най-важният ресурс след хората в тази система е информацията

От тази гледна точка, опитът натрупан по време на кризата в Косово, а след това и по време на кризите в Македония и по-късно в Ирак и Афганистан показа, че трябва да се изградят способности за събиране и анализ на информацията и координирана реакция за вземане на политически решения в такава сложна международна обстановка. При определени случаи, информационно-аналитичните звена от системата за национална сигурност биха могли да реагират и в условията на кризи от невоенен характер (религиозно и етническо противопоставяне и конфликти, граждански безредици, природни бедствия или дори за координация на реакциите в случай на взривове във военни обекти, какъвто беше случаят с взривовете в поделението в с. Челопечене през лятото на 2008 г. и др.).

Подобно информационно-аналитично звено беше създадено в Министерството на отбраната с решение на МС №145 от 25.03.1999 г., а именно Ситуационен център на МО (СЦ-МО). В началото на своето съществуване СЦ-МО беше звено от Временния междуведомствен ситуационен център за наблюдение и анализ на кризата в Косово и беше подчинен на заместник-министъра на отбраната по военната политика и планирането със следните основни функции:

-                да информира и съветва политическото ръководство на МО за развитието на ситуацията в Косово и за възможни кризи и конфликти, както и да прави предложения за политически решения за управление на кризата и за превенция на бъдещи конфликти;

-                да координира мерките, които се предприемат от институциите в системата на МО за събиране на обективна информация, касаеща кризите и конфликтите;

-                да обобщава информацията и да изготвя доклади, анализи, оценки и предложения за военнополитически и военнотехнически мерки за гарантиране на националната сигурност на страната, както и да съветва министъра на отбраната и неговите заместници при провежданата от тях отбранителна политика;

-                да изготвя периодични анализи за регионални и международни военнополитически кризи и рискове от възникване на конфликти, както и информация за важни международни събития, имащи отношение към политиката за сигурност и отбрана;

-                да натрупва база от данни по горепосочената проблематика, съвместно с останалите дирекции на МО;

-                да събира, обобщава и анализира информацията за развитието на ситуацията в Косово и ЮИЕ, за международните реакции по отношение на кризата, както и за потенциални огнища за възникване на кризи и конфликти в региона на ЮИЕ.

От дистанцията на времето, трябва да се признае, че още от самото създаване на това звено, му бяха вменени функции, които даваха възможност за волунтаристични искания и за обслужване на отделни лични политически интереси, амбиции и домогвания от страна на политическото ръководство и най-вече от отделни административни ръководители като директори на дирекции в МО например. Това в известна степен обезсили функциите на СЦ-МО и съчетано с някои чисто ведомствени интереси, вследствие на противопоставянето и дългогодишното съперничество между цивилно и военно ръководство на отбраната, го сведе до едно малко по състав експертно звено с преди всичко информационни, отколкото аналитични и координиращи функции.

Тези проблемни функции на СЦ-МО бяха:

-                да участва в изготвянето на документи за нуждите на министъра на отбраната и неговите заместници при участието им в различни международни форуми;

-                да подпомага с информация дейността по осъществяването на отбранителната политика и политиката за сигурност на България;

-                да изготвя брифинги за политическото ръководство на МО.

При организацията на работа на СЦ-МО беше въведен проблемният подход за информационно-аналитична работа, като се следяха следните основни проблемни области:

-                съществуващи и потенциални кризи и конфликти в региона на ЮИЕ и конкретно кризата в Косово;

-                процесите в НАТО и най-вече процесите на интеграция от гледна точка на стратегическите интереси на Р България;

-                развитие на процесите по отношение на Европейската политика за сигурност и отбрана и участието на Р България в мироопазващи мисии;

-                инициативи на международните организации за сигурност като ООН и ОССЕ например;

-                развитие на процесите на регионалната сигурност и отбрана в ЮИЕ.

В СЦ-МО беше изградена техническа система за получаване на ежедневна информация от основните звена на системата за сигурност и отбрана като например:

1. Генералният щаб на Българската армия;

2. Военните представителства на МО в чужбина;

3. Служба „Военна информация";

4. Служба „Сигурност - Военна полиция и ВКР";

5. МВнР и някои други министерства и ведомства като Министерство на транспорта и Гражданска защита (която по това време беше девоенизирана, а впоследствие и изведена от системата на отбраната);

Същевременно се обръщаше и голямо внимание на информацията от открити източници, като средствата за масова информация и научните институции и неправителствени организации, работещи по тази проблематика:

6. БТА и други открити информационни източници;

7. Интернет, световните информационни агенции и основните новинарски емисии, излъчвани по телевизията;

8. Неправителствени организации и научни институти.

Кризата в Косово

За информационното осигуряване на управляващия политически елит беше изготвена структура на Обобщен доклад, която беше съобразена със стандартите на работа на Ситуационния център на НАТО в Брюксел.

Обобщеният доклад имаше 3 основни части:

I. Обобщена информация за актуалната ситуация в огнището на кризата.

II. Рискове за България, които бяха разпределени в следните подкатегории: политически; икономически; военни; рискове за вътрешната сигурност; хуманитарни; рискове за информационните системи и информационни кампании.

По всеки един от тези рискове, информацията се подаваше от съответното отговорно ведомство.

III. Изводи и оценки (кои рискове биха рефлектирали върху националната сигурност, какви нови рискове биха възникнали вследствие на развитие на кризата и какви мерки трябва да се предприемат за тяхното преодоляване).

Обобщените доклади се изготвяха ежедневно, като стремежът беше да са проблемно ориентирани, а в хода на кризата тяхното съдържание се променяше в зависимост от актуалните събития, които вълнуваха обществото и политическия елит.

Обобщените доклади бяха фокусирани върху следните проблеми:

• Позиции на страните, ангажирани с кризата.
• Позиции на основните международни фактори.
• Мирни инициативи за разрешаване на кризата.
• Въздействие на кризата върху стратегическите цели на България за членство в НАТО и ЕС.
• Развитие на процесите и дискусиите по отношение на кризата в НАТО, ЕС, ООН и ОССЕ.
• Еволюция на позициите на България в регионален и глобален план.
• Състояние на хуманитарната ситуация и рисковете от хуманитарна криза вследствие на бежанска вълна към България.
• Екологични рискове вследствие на използването на муниции с обогатен уран от съюзническите сили на НАТО в Съюзна република Югославия. (първите информации за подобни екологични рискове бяха подадени от СЦ-МО, на базата на информации, излезли в западни средства за масова информация и това предизвика противоречива реакция от страна на управляващия политически елит, включително и опити за неглижиране и непубликуване на такъв вид информации).

Обобщените доклади, изготвяни от СЦ-МО, бяха адресирани до 3 основни институции: министъра на отбраната, зам.-министъра на отбраната по военната политика и планирането и съответно до Съвета по сигурността (СС) към Министерския съвет, където по същата структура се изготвяше Обобщен доклад (на основата на постъпващата информация от всички министерства и звена). Обобщеният доклад на СС към МС се адресираше до много по-широк кръг от потребители на тази информация. В хода на кризата се забелязваше желание на все повече и повече структури от системата на отбраната да ползват информацията, подготвяна от СЦ-МО, и обикновено Центърът откликваше на това желание.

В количествено отношения през периода на кризата в Косово (29 март - 20 юни 1999 г.) бяха изготвени:

- 88  Обобщени доклади;

- 11  информационни и аналитични доклади (Ролята на ООН, Способности на армията на СР Югославия, Възможни сценарии за операцията на НАТО, Мирни инициативи за решаване на кризата, Реакции на президента Милошевич спрямо трибунала в Хага, Армията за освобождение на Косово (АОК), Стратегически, икономически и военни последици от мира в Косово, Проблеми свързани с мирния процес, Сравнителен анализ на военните анекси на споразуменията от Рамбуйе и Куманово, Резолюцията на СС на ООН от 10 юни (обобщение и анализ) и др.).

- 8  информационно-аналитични материали, по други проблеми (Инициативата за отбранителните способности на НАТО, Позиции преди срещата на НАТО във Вашингтон, Анализ на резултатите от срещата на върха на НАТО във Вашингтон и др.).

Обобщения, изводи и препоръки от работата на Ситуационния център

на МО. Кризата в Косово през 1999 г. показа необходимостта от изграждане на интегриран модел за сигурност в България и необходимостта от специализирани информационно-аналитични звена, които да събират, обработват, обобщават и анализират информация за огнищата на съществуващи и потенциални международни военнополитически кризи и конфликти в региона на Югоизточна Европа и в други региони, които са заплаха за националната сигурност на България.

Опитът с изграждането на СЦ-МО, след което по този модел бяха изградени подобни звена и в други министерства и институции, би могъл да бъде основополагащ при изграждането на нов демократичен модел за функциониране на националната система за сигурност.

Опитът от кризата в Косово, а след това и в Македония показа, че взаимодействието и координацията между институциите и ведомствата от състава на Временния междуведомствен ситуационен център не беше на необходимото ниво. Една от причините за това беше липсата на изградена национална система за управление на кризи. Проблем, който продължава да съществува и до днес, въпреки че бе приет Закон за управление при кризи.

Друга причина беше неяснотата във функционалните задължения и разпределението на задачите и отговорностите между различните институции от системата за национална сигурност - кой за какво е отговорен и какво се очаква от него. В много случаи се наблюдаваше и продължава да се наблюдава дублиране на функции, като един от основните проблеми за националната сигурност - проблемът за политическите рискове от възникването на кризи за България продължава да бъде недостатъчно оценен и анализиран.

Необходимо да се спра по-подробно на някои недостатъци при изграждането на административни структури в системата на отбраната и сигурността. Първият и основен проблем е, че всяка административна структура има естествена склонност да създава сложна йерархия и още по-сложни процедури и взаимовръзки, чрез които обикновено се размиват функциите и отговорностите. Всяка структура се нуждае от гъвкавост, взаимодействие и бързина в протичането на информационния поток. Обикновено обаче, структурите в системата на сигурността и отбраната са изключително консервативни, с многостепенна йерархия, с припокриване на функции и наличието на други, които никой не желае да изпълнява, както и с усещането за самодостатъчност, липса на желание за съгласуваност и координация на действията.

Една многостепенна йерархична структура е пречка за нормалния поток на информацията. Ако си представим информацията като флуид, който протича през тръба, логично е скоростта на нейното движение да е толкова малка, колкото повече са извивките на тръбата, а вероятността от „задръстване" в този случай се увеличава. Посоченият принцип от елементарната физика намира потвърждение в йерархичната структура на администрацията в системата на отбраната и сигурността.

Не може да очакваме бързина и адекватност при формирането на управленско решение, когато поставената от най-високото ниво задача няколко пъти се препредава, за да достигне до изпълнителя. В хода на този процес освен загуба на време се наблюдава и известно модифициране, съобразно разбиранията и компетентността на всеки препредаващ, което много често се превръща в ефект на счупения телефон - успоредно с това има и процес на съкращаване на изходната информация, така че когато тя до стигне до изпълнителя, на него му се налага да започне работа почти „на сляпо".

След това готовият продукт започва да преминава по обратния път - за да достигне да потребителя на информацията. Тук проблемът има още по-сериозно проявление, защото всяко по-горно административно ниво се стреми да смекчава и дори понякога да цензурира представената експертиза, за да може проблемите да изглеждат безобидни, политически удобни и лесно решими, като целта на средния управленски персонал е да се запази статуквото и да не възникнат нови проблеми и задачи за изпълнение. Илюстрация на тази теза е, че често на аналитиците се казва: „говорете за предизвикателства, а не за проблеми". Така всъщност до върха на административната пирамида не достига истинската експертиза, а неин осакатен вариант.

Този процес беше много ясно наблюдаван от автора по време на кризата в Косово през 1999 г., когато след първите информации за използването на муниции с обогатен уран от силите на НАТО в СР Югославия (а те се появиха в някои западни медии и средства за масова информация, които СЦ-МО следеше) се наблюдаваше истински страх у средния административен персонал да адресира тези информации до ръководството на МО и висшето държавно ръководство. Нещо повече, имаше стремеж на тази информация въобще да не се дава гласност, което беше абсурдна ситуация, тъй като тя присъстваше в западните медии и нямаше как да се правим, че не я забелязваме - това най-меко казано щеше да бъде проява на непрофесионализъм.

Усещането за самодостатъчност и липсата на желание за съгласуваност и координация в действията на отделните административни структури е друг съществен проблем. Той се изразява в обсебване и поемане на допълнителни задачи, които нямат пряка връзка с функциите на дадената структура. Понякога дадена структура, която има преди всичко информационно-аналитични функции, се оказва, че е единствената, която трябва да се занимава и с всички останали въпроси по организацията на дадена външнополитическа инициатива (например участието на министъра на отбраната в среща по линия на НАТО и ЕС) - протокол, транспорт, технически въпроси, организационни проблеми, медийни аспекти и на последно място - експертни. Крайният резултат от едно такова мероприятие е фокусирането върху административната страна на организацията и недостиг на време за концентриране на усилията върху анализа на проблемите по същество. Решението на този проблем трябва да се търси в ясното разпределение на функциите без да се стига до дублиране на задачите.

Въпреки някои споменати негативни тенденции, опитът натрупан по време на кризата в Косово от 1999 г. се оказа много полезен, като в известна степен това даде отражение при реакцията на отговорните институции по време на кризата в Македония през 2001 година. Изградените звена за отговор на международна военнополитическа криза в различните министерства и институции вече работиха много по-професионално и това се отрази, както върху бързината за анализ на ситуацията, така и върху качеството на информационните документи до управляващия политически елит.

След приемането на България в НАТО през 2004 г. и в ЕС от 1 януари 2007 г., проблемът за изграждането на интегриран модел за сигурност и на ефективна система за информационно осигуряване на управляващия политически елит в условията на променяща се международна среда на сигурност отново придоби актуалност. Важен елемент при изграждането на тази система ще бъде преодоляването на междуведомственото съперничество и конфликти, които много често се влияят от междуличностни отношения и излишна „конкуренция" в опитите за политическо влияние. Сериозен недостатък е и политизирането на отношенията в сектора за сигурност, където политическото вмешателство много често е за сметка на адекватната експертна оценка. От тази гледна точка, препоръките на експертната общност е подобни звена да се изграждат на надведомствен принцип, като се ползват добрите практики в страните от НАТО, но съобразени с българските възможности и най-вече с българските национални интереси.