Правилна реформа, скъп механизъм: как осигуровките на държавните служители могат да натежат на бюджета

Една от най-обсъжданите промени в актуализираната бюджетна рамка за 2026 г. на пръв поглед изглежда като закъсняла, но справедлива стъпка. Държавните служители и магистратите най-после ще започнат сами да плащат личните си осигурителни вноски.

На хартия това звучи като край на едно дългогодишно разделение между публичния и частния сектор. Изглежда като движение към повече прозрачност, към по-ясна цена на държавната администрация и към еднакви правила за всички работещи.

Затова и в публичния разговор реформата почти навсякъде се представя като положителна. И в своята логика тя наистина е такава. Но по-внимателният прочит на Законопроекта за държавния бюджет на Република България за 2026 г. и на Актуализираната средносрочна бюджетна прогноза за периода 2026-2028 г. показва нещо, което остава в сянка.

Зад тази на пръв поглед справедлива промяна има скрит фискален ефект. Той не е маловажен, не е техническа подробност и най-вече — не е количествено оценен в бюджетните документи.

Проблемът не е в самата идея държавните служители да плащат личните си осигуровки. Проблемът е в начина, по който това ще се случи. Държавата гарантира, че нетният доход на засегнатите служители няма да намалее. За да стане това, брутните им заплати ще бъдат увеличени така, че след новите лични осигуровки и данъка те да получават същите пари "чисто".

Точно това техническо увеличение на брутните възнаграждения обаче ще повиши автоматично и размера на обезщетенията при пенсиониране или напускане на системата. А тези обезщетения се изчисляват върху брутна заплата.

Така една реформа, представяна като почти неутрална за бюджета, може да създаде допълнителен разход за хазната, който ще се усеща години наред.

Какво всъщност предвижда реформата

В мотивите към Бюджет 2026, включени в Актуализираната средносрочна бюджетна прогноза за 2026-2028 г., Министерството на финансите описва промяната като поетапно въвеждане на задължение държавните служители по Закона за държавния служител и заетите по Закона за съдебната власт да започнат да плащат лични осигурителни вноски.

Официалният текст гласи:

"Поетапно въвеждане на задължение държавните служители по Закона за държавния служител и заетите по Закона за съдебната власт да заплащат лични осигурителни вноски."

Промяната трябва да се случи на два етапа.

От 1 август 2026 г. се въвежда разпределение на осигурителната тежест между работодател и осигурено лице в съотношение 80:20. Това разпределение е описано по фондове по следния начин:

• За фонд "Пенсии" при лицата, родени преди 31 декември 1959 г., общата вноска е 19,8%, като 15,8% са за сметка на работодателя, а 4% — за сметка на работника.
• За фонд "Пенсии" при лицата, родени след 31 декември 1959 г. и осигурявани и в ДЗПО, общата вноска е 14,8%, като 11,8% са за сметка на работодателя, а 3% — за сметка на работника.
• За фонд "Общо заболяване и майчинство" общата вноска е 3,5%, разпределена като 2,8% за работодателя и 0,7% за работника.
• За фонд "Безработица" вноската е 1%, от които 0,8% са за работодателя и 0,2% за работника.
• За здравно осигуряване общата вноска е 8%, като 6,4% остават за работодателя, а 1,6% се поемат от работника.
• За допълнително задължително пенсионно осигуряване в универсалните пенсионни фондове вноската е 5%, като 4% са за работодателя, а 1% — за работника.

От 1 януари 2027 г. съотношението между осигурителя и осигуреното лице трябва да достигне стандартните размери за трета категория труд, каквито се прилагат за останалите категории лица по Кодекса за социално осигуряване.

Освен това от 2027 г. се предвижда да бъде разработен подобен механизъм и за хората, заети по специалните закони — например Закона за Министерството на вътрешните работи, Закона за отбраната и въоръжените сили и други.

Това означава, че първоначално промяната засяга държавната администрация и съдебната власт, но след това може да обхване и секторите "Сигурност" и "Отбрана", където обезщетенията при пенсиониране традиционно са значително по-високи.

Ключовият текст: гаранцията, че нетният доход няма да падне

Най-важната част от цялата конструкция е записана в чл. 74 от законопроекта за държавния бюджет за 2026 г. Текстът гласи:

"Считано от 1 август 2026 г. индивидуалните основни месечни заплати на всички държавни служители по Закона за държавния служител и на заетите по Закона за съдебната власт се определят така, че същите, намалени със задължителните осигурителни вноски за сметка на осигуреното лице и дължимия данък, да не са по-ниски от получаваните към 31 юли 2026 г. индивидуални основни месечни заплати, намалени с дължимия данък."

С други думи, от 1 август 2026 г. държавните служители и заетите в съдебната власт формално започват да плащат лични осигуровки. Но заплатите им ще бъдат преизчислени така, че реалната сума, която получават след данъци и осигуровки, да не намалее.

Същият принцип е потвърден и в мотивите към законопроекта. Там е записано:

"При прилагането на тези промени на модела на осигуряване за 2026 г. и 2027 г. за тези категории лица се предвижда компенсиране на възнагражденията, с оглед запазване на достигнатия нетен доход."

Това е сърцевината на проблема. Реформата е реална като промяна в начина на осигуряване, но няма да бъде усетена от служителите като намаление на дохода. Те ще започнат да плащат лични осигурителни вноски, но брутните им заплати ще бъдат увеличени така, че нетният доход да остане същият.

На пръв поглед това може да изглежда разумно — никой не губи доход, а системата става по-прозрачна. Само че увеличената брутна заплата започва да има значение и на други места. Най-вече при обезщетенията при напускане и пенсиониране.

Защо "неутралната" промяна всъщност не е неутрална

На пръв поглед механизмът изглежда почти счетоводно неутрален.

Държавата увеличава брутния разход за заплати, но част от тези пари се връщат обратно под формата на осигурителни приходи в държавното обществено осигуряване и в здравната система. Затова при месечните плащания картината може да изглежда сравнително балансирана. Проблемът е другаде. При напускане или пенсиониране обезщетенията в българското законодателство се изчисляват на база последното получено брутно възнаграждение. Именно тук техническото увеличение на брутната заплата се превръща в реален разход.

Тоест държавата не просто променя начина, по който се отчитат осигуровките. Тя повишава базата, върху която в бъдеще ще се изчисляват редица плащания към служителите. Най-видимият и потенциално най-скъп пример са обезщетенията при пенсиониране.

Един прост пример показва мащаба на ефекта

Да вземем служител с брутна заплата от 1500 евро по стария модел. При досегашния режим той не плаща лични осигурителни вноски. Ако дължимият данък е 10%, нетният му доход е 1350 евро. След 1 януари 2027 г., когато личните осигурителни вноски достигнат пълния си размер от приблизително 13,78%, брутната заплата трябва да бъде увеличена, за да остане нетният доход същият.

Така при стария модел картината изглежда така:

При новия модел, за да остане нетният доход около 1350 евро, брутната заплата трябва да се увеличи приблизително до 1740 евро.

Нетният доход на служителя остава практически същият. Но обезщетението при пенсиониране или напускане вече се изчислява върху по-високата брутна заплата.

Разликата е около 2400 евро само за един служител при обезщетение от 10 брутни заплати. Това е увеличение с приблизително 16%. Най-важното е, че този допълнителен разход не идва от по-висок реален доход на служителя. Той идва от счетоводно повишена брутна база, създадена единствено за да бъде компенсирано плащането на личните осигуровки.

Когато примерът стане система, сумите вече не са малки

За един служител ефектът може да изглежда управляем. Но в мащаба на държавата картината е различна.

В държавната администрация по Закона за държавния служител и в съдебната власт работят десетки хиляди души. От 2027 г. обхватът на подобен механизъм може да се разшири и към секторите "Сигурност" и "Отбрана" — включително МВР и въоръжените сили. Точно там ефектът може да бъде още по-сериозен. Причината е, че при тези служители обезщетенията при пенсиониране по действащото законодателство могат да достигнат до 20 брутни заплати.

Когато обезщетението е 10 заплати, увеличението на брутната база вече създава значителна разлика. Когато обезщетението е 20 заплати, ефектът се удвоява. Всяка година хиляди служители от тези системи достигат пенсионна възраст или напускат. Ако всички те получават обезщетения, изчислени върху вече увеличените брутни възнаграждения, държавата ще плаща повече не заради повишен стандарт на живот, а заради начина, по който е приложена реформата.

Това създава структурен разходен натиск. Той няма да се появи изведнъж в един-единствен месец, но ще се натрупва през годините. Именно затова е и по-лесен за пренебрегване при изготвянето на бюджета.

Фискалният фон прави проблема още по-сериозен

Тази промяна не се случва в спокойна бюджетна среда. Напротив — тя идва в момент, в който публичните финанси вече са под сериозен натиск.

Самата Актуализирана средносрочна бюджетна прогноза за 2026-2028 г. описва неблагоприятна изходна позиция. Преди изготвянето на Бюджет 2026, при запазване на действащите политики и вече поетите ангажименти, включително инвестиционни програми за около 2,2 млрд. евро, или 1,8% от БВП, дефицитът по консолидираната фискална програма е бил прогнозиран на 7,4% от БВП.

Това е почти два пъти и половина над законовото ограничение от 3%. Именно тази начална позиция налага включването на консолидационни мерки в бюджетната рамка.

След приходните и разходните мерки актуализираната прогноза предвижда:

• дефицит по консолидираната фискална програма на касова основа от 5,7% от БВП през 2026 г.;
• дефицит от 3,8% от БВП през 2027 г.;
• дефицит от 3,0% от БВП през 2028 г.

Към това се добавя и европейският контекст. На 3 юни 2026 г. Европейската комисия приема доклад по чл. 126, пар. 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, в който констатира, че България не изпълнява критерия за дефицит. Комисията предлага на Съвета да открие процедура при прекомерен дефицит.

Тоест страната вече се намира под засилен европейски надзор.

В такава ситуация всеки дългосрочен разходен натиск има значение. Особено когато той не е ясно изчислен предварително, а произтича от реформа, която публично се представя като справедлива и почти неутрална за бюджета.

Големият пропуск в документите

Най-притеснителното е, че официалните документи описват механизма, но не оценяват напълно последствията му.

В Актуализираната средносрочна бюджетна прогноза и в законопроекта за държавния бюджет има текстове за компенсирането на възнагражденията и за запазването на нетния доход. Има ясно записан чл. 74, който показва как ще се преизчисляват основните месечни заплати.

Но липсва количествена оценка на дългосрочния ефект от повишената брутна база върху обезщетенията при напускане и пенсиониране.

В документите не се вижда:

• оценка колко служители ще бъдат засегнати;
• колко души средно годишно се пенсионират или напускат в засегнатите сектори;
• какъв ще бъде допълнителният разход за обезщетения за период от една, три или пет години;
• какво ще се случи при различни сценарии за включване на МВР, армията и други служби след 2027 г.;
• какъв е чувствителният анализ при обезщетения от 10, 15 или 20 брутни заплати;
• дали е отчетен ефектът върху бъдещите ангажименти на бюджета, а не само върху текущите месечни разходи.

Това не е просто пропуск. При дефицит от 5,7% от БВП през 2026 г. и процедура при прекомерен дефицит, непредвиден структурен разход — дори когато е разпределен във времето — може да затрудни постигането на заложените фискални цели. Особено ако бъде подценен в началото.

Защо това не означава, че реформата е погрешна

Важно е да се направи ясно разграничение.

Самата идея държавните служители, магистратите и впоследствие служителите по специалните закони да започнат да поемат личните си осигурителни вноски е правилна. Това е стъпка към по-справедлива система, в която публичният и частният сектор се подчиняват на сходни правила. Тя прави реалната цена на държавната заетост по-видима и премахва едно дългогодишно изключение, което трудно може да бъде защитено пред работещите в частния сектор.

Проблемът не е в посоката на реформата. Проблемът е в избрания механизъм. Вместо промяната да бъде въведена така, че постепенно да доближи нетните доходи и осигурителната тежест до общия режим, държавата избира да компенсира напълно засегнатите служители чрез увеличение на брутните заплати. Именно това превръща принципно правилната реформа във фискален риск.

На практика се получава следното: държавните служители формално започват да плащат лични осигуровки, но реално не понасят финансов ефект от това, защото заплатите им се повишават така, че нетният доход да остане непроменен. Така реформата губи част от смисъла си — тя променя счетоводното разпределение на осигуровките, но не води до реално споделяне на тежестта.

Още по-същественият проблем е, че увеличението на брутните заплати не остава изолирано само в месечните фишове. То се пренася автоматично върху всички плащания, които зависят от брутното възнаграждение. Най-важното сред тях са обезщетенията при напускане и пенсиониране.

Така държавата решава един краткосрочен политически проблем — никой да не усети намаление на заплатата си — като създава дългосрочен бюджетен проблем. Вместо реформата да донесе повече прозрачност и дисциплина в публичните разходи, начинът на нейното прилагане рискува да произведе точно обратното: по-високи бъдещи ангажименти за бюджета.

Какъв е истинският риск

Истинският риск не е, че държавните служители ще започнат да плащат лични осигуровки. Това трябваше да се случи отдавна.

Рискът е, че за да бъде политически безболезнена, реформата се обезсмисля чрез пълна компенсация на нетния доход. А тази компенсация се прави през най-скъпия възможен механизъм — увеличение на брутните заплати. Това е ключовата грешка.

Брутната заплата не е просто техническа величина. Тя е база за редица бъдещи плащания. Когато държавата я повиши административно, само за да запази нетния доход непроменен, тя едновременно увеличава и бъдещите си задължения.

Най-видимият ефект е при обезщетенията за пенсиониране и напускане. Ако служител е имал право на 10 брутни заплати, след увеличението той ще получи 10 вече по-високи брутни заплати. Ако в секторите "Сигурност" и "Отбрана" обезщетението достига до 20 брутни заплати, ефектът става още по-силен.

Това означава, че бюджетът ще плаща повече не защото служителите реално са станали по-добре платени в нетно изражение, не защото са поели нови функции, и не защото е направена реформа в производителността на публичния сектор. Ще плаща повече заради техническо увеличение на брутото, наложено от желанието реформата да мине без социално напрежение.

На пръв поглед това изглежда като компромис. В действителност е отлагане на разхода във времето. Днешното политическо удобство се превръща в утрешно бюджетно задължение.

Защо ефектът може да е силно негативен в дългосрочен план

Дългосрочният ефект може да бъде сериозен по няколко причини.

Първо, увеличението на брутните заплати е постоянно. То не е еднократна компенсация, а нова, по-висока база, върху която ще се изчисляват бъдещи плащания.

Второ, тази база ще влияе върху обезщетенията години напред. Всеки служител, който се пенсионира или напуска след промяната, ще бъде изчисляван по новата, по-висока брутна заплата.

Трето, ако механизмът бъде разширен към МВР, армията и други служби по специалните закони, фискалният ефект ще стане много по-голям. В тези системи обезщетенията при пенсиониране могат да достигат до 20 брутни заплати, а броят на служителите е значителен.

Четвърто, разходът няма да се появи наведнъж и точно затова е опасен. Той ще се натрупва постепенно — през всяка следваща година, с всяка нова група пенсионирани или напуснали служители. Това го прави по-труден за забелязване, но не и по-малко реален.

Пето, този натиск идва в момент, когато бюджетът вече е в слаба позиция — с високи дефицити, нужда от консолидация и европейски натиск за връщане към по-устойчива фискална траектория.

Затова увеличението на заплатите като компенсационен механизъм не е просто техническо решение. То е грешка с дълга опашка. Днес изглежда като начин реформата да бъде приета без съпротива. Утре ще се прояви като по-високи разходи за обезщетения, по-големи бюджетни ангажименти и по-малко пространство за други политики.

Какъв е изводът

Уеднаквяването на осигурителната тежест между публичния и частния сектор е правилна и необходима стъпка. България отдавна трябваше да прекрати практиката държавни служители и магистрати да бъдат поставяни в по-благоприятен осигурителен режим спрямо работещите в частния сектор.

Но правилната реформа може да бъде обезсмислена, ако се приложи по грешен начин. Точно това се случва тук. Вместо личните осигуровки да бъдат реално поети от засегнатите служители, държавата ги компенсира чрез увеличение на брутните заплати. Формално правилата се изравняват. Реално бюджетът поема тежестта вместо служителите.

Още по-проблематично е, че това увеличение на брутните заплати ще има ефект далеч отвъд месечните възнаграждения. То ще надуе базата за обезщетения при напускане и пенсиониране и ще създаде по-високи разходи за години напред.

Затова основният проблем в Бюджет 2026 не е въвеждането на лични осигуровки за държавните служители. Това е правилната част от реформата. Проблемът е автоматичното увеличение на заплатите, с което държавата се опитва да гарантира, че никой няма да усети промяната. Именно тази компенсация превръща една справедлива реформа в дългосрочен фискален риск.

При вече напрегната бюджетна картина, високи дефицити и европейски натиск за консолидация, подобен подход е особено опасен. Той създава скрит разход, който не е достатъчно ясно оценен, но ще тежи върху бюджета в следващите години.

Реформата е правилна. Увеличението на заплатите като начин за нейното "омекотяване" е грешката. И точно тази грешка може да струва на държавата милиони.