Комуникацията между България, представена от нейното правителство, и европейските институции през 2008 г. беше белязана от тотално разминаване между двете страни.

На практика отношенията се принизиха до размяна на документи, визити и коментари без съдържателна комуникация, при което неразбирането тече по всички нива на обмена.

Това постави под съмнение по принцип културната пригодност на България да участва пълноценно в европейския диалог и извади на показ, по-красноречиво от всякога, наличието на

дълбинни социални и институционални предпоставки

за неадекватността на българската реакция.

В резултат през 2008 г. критиките от страна на Европейската комисия към правителството в София бяха съпроводени от безпрецедентни мерки по замразяване на европейската помощ за България.

Тези мерки срещу слабата способност на страната да осигури публични реформи, които да гарантират усвояването на европейските средства, роди контра реакция на правителството на тройната коалиция, която със своята неадекватност постави страната в позицията "на лошия пример" в Европейския съюз. Това  отключи силно негативни настроения спрямо България в западноевропейското обществено пространство. Според думите на зам.-министърът на външните работи на Германия Гернот Ерлер страната е "заплашена от имиджова катастрофа с дългосрочно действие".

У нас фокусът на дискусията, дирижирана от властта, беше изместен от съдържанието на Доклада за напредъка на България по механизма за проверка и сътрудничество от юли 2008 г. и предхождащите го предупредителни писма от страна на Европейската комисия към повърхностно обсъждане на езика на комисията, остротата на тона, обективността и безпристрастността на заключенията.

По този начин проникновеният анализ на истинските фактори, довели до безпрецедентните санкции спрямо страната, беше заместен от поредното изтъкване, "дообесняване" и "доизясняване" на свършеното от България, за да може комисията напълно да оцени "положените усилия".

Съответно, пакетите мерки, с които българското правителство отговори на категоричните европейски изисквания за реформи, са насочени по-скоро към битови въпроси на администрацията, а не към създаването на среда, благоприятстваща промяната на институционалния дизайн.

Така към проблемите се подхожда формално - „засилване на административния капацитет" означава увеличаване на чиновническия щат, създаване на нови институции, внедряване на изпразнени от първоначалния си замисъл процедури, отпускане на допълнителни бюджетни средства, без за това да са създадени механизми за контрол и без обвръзване с критерии за ефективност.

Докато в ЕС все по-ясно се оформя разбиране за фундаменталните ограничения пред европейските усилия в България, на местна почва се извърши тотална подмяна на дневния ред. Управлението е съсредоточено върху решаването на кризисни ситуации и логично на преден план се извежда създаването на спасителни "екшън мерки". В същото време темата за носенето на отговорност остана напълно пренебрегната, тъй като отговорността по принцип отсъства като норма от българската институционална култура.

"Аз няма да хвърлям жертви на вълците."

Това е отговорът на българския министър-председател Сергей Станишев, когато на 23.07.2008 г. върху него се упражнява опозиционен и медиен натиск да поеме отговорността за крайно негативните изводи за България в докладите на Европейската комисия и на Европейската служба за борба с измамите - ОЛАФ.

В рамките на същия ден, пред журналисти, Станишев обяснява, че министрите в неговия кабинет не носят отговорност, защото "няма пряко командване" от тяхна страна към съответните звена в поверените им ведомства, които отговарят за еврофондовете.

Станишев е категоричен, че няма да иска оставки, само за да "угоди на някого".

От силно емоционалното говорене на премиера става ясно, че той счита себе си, в качеството си на ръководител на изпълнителната власт и министрите от своя кабинет за "жертви", а настояването за поемане на отговорност схваща като хищническа кръвожадност. Не става ясно дали "кръвожадни" са европейските институции, чиито документи констатират невъзможността на управлението да защити правата на българските граждани и да гарантира ефективното усвояване на средствата на европейските(/в това число и българските) данъкоплатци. Или пък кръвожадни са опонентите вътре в страната, които използват (според официалните оценки не чак толкова негативните) доклади на ЕК в собствения си злонамерен план за компрометиране на правителството на тройната коалиция.

При всички случаи, поемането на отговорност не се приема като нормалност, като част от ежедневието на публичната служба. Напротив, безотговорността е неделима характеристика на "упражняването на власт". Сам премиерът изтъква, че министрите "не носят отговорност", защото "нямат пряко командване" в поверените им ресори, което пък повдига въпросът за спорната полезност от тяхното присъствие във властта.

Реакцията на премиера е остра, емоционална и ирационална, тъй като "политическа отговорност" в България е понятие, изпразнено от съдържание. Именно, защото то не означава нищо, искането за нейното поемане звучи неразбираемо и враждебно. От „Главата на правителството" то беше изтълкувано като злонамерен каприз, на който държавната власт отказва "да угажда". Така тежката констатация, че управлението се е провалило в защитата на правата на гражданите, не доведе до оставки и смяна на ключови правителствени фигури, въпреки конкретно очертаните проблемни области от страна на Европейската комисия.

Лидерът на ДПС, партията, с чийто мандат се състави правителството на тройната коалиция, Ахмед Доган, дори не допуска опцията за понасяне на политическа отговорност. Той обяснява българския провал със злощастния факт, че в българската администрация са се промъкнали няколко безхаберни чиновници. Тъй като, според него, провалът не е политически, а ситуативен, въпросът с политическата отговорност не стои на дневен ред. В интервю за вестник "Труд" Доган казва: "350 чиновници ни закопаха пред Брюксел." Логично, от това изказване следва, че политическа вина не може да се търси. Според Доган проблемът не е в анахронизма и неадекватността, заложени в основите на управленската конструкция, която задава и административната култура на държавата. Вината дори не е на самата административна машина, която по принцип работи добре, ако се неутрализира вредното влияние на ограничен кръг некомпетентни и злонамерени хора - общо 350 души.

По данни на министъра на администрацията и административната реформа Николай Василев между 2000 и 3000 са чиновниците, които се занимават с еврофондове, което прави процентът на некадърността пренебрежим.

Дни преди излизането на летния евродоклад, попитан кой трябва да понесе политическата отговорност, ако бъде отнета акредитацията на Изпълнителна агенция ФАР (както и стана), министърът на регионалното развитие и благоустройството Асен Гагаузов отговори: „Не знам, може би аз, а може би националният ръководител".

Очевидно пренебрежителното му отношение към въпроса за политическата отговорност произтича именно от липсата на изискване за отговорност у властта. Затова и министърът намира за маловажно кой ще трябва да я понесе, поради убеждението, че до там изобщо няма да се стигне.

Факт е, че премиерът не "хвърли" нито него, нито друг от колегите му от правителството "на вълците".

Така София пропусна възможността да подаде ясен сигнал за разбиране на проблема в Брюксел. Вместо това управляващата тройна коалиция отговори в стилистиката на социалистическите лозунги, излъчвайки неясни послания и гръмки, но необвързващи обещания.

Така например, в отговор на деликатни и политически коректни, но въпреки това безпощадно ясни констатации в доклада на ЕК от юли като тази: "Борбата с корупцията по високите етажи и организираната престъпност не дава достатъчни резултати", българските политици бяха обучени да декламират: "Българското правителство и парламентът имат необходимата политическа воля да продължат да работят за конкретни резултати...ще увеличим драстично мерките за преодоляване на корупцията и престъпността." (Тези фрази са част от неофициален "разговорник", съставен от експерти на Министерство на външните работи, който в деня на излизане на доклада на ЕК, беше разпространяван в пощенските кутии на депутатите от тройната коалиция. Той е озаглавен от експертите "Опорни точки по комуникацията в България на докладите на ЕК").

Вместо признаване на политическа вина

под етикетите "спешно" и "с висока приоритетност" бяха изработени поредица от мерки: План за действие за предприемане на корективни действия по прилагане на предприсъединителните програми, приет от Министерски съвет на 26.03.2008 г.; План за изпълнение на мерките, свързани с управление на средствата от ЕС в отговор на доклада на Европейската комисия за напредъка на България, приет от Министерски съвет на 07.08.2008 г.; План за действие по показателите за напредък в областта на съдебната реформа, борбата с корупцията и организираната престъпност, както и график за неотложните мерки и действия на правителството и съдебната власт, допълващи плана, за периода август - декември 2008 година . Част от изпълнението им се съсредоточи около преименуването на ведомства, честа смяна на ръководни кадри от средния ешалон и създаване на нови вътрешноведомствени контролни звена, които да контролират вече съществуващите контроли. Това от своя страна, няколко месеца по-късно, извади красноречиво на показ дълбоките структурни проблеми в българските институции. Ярък пример в това отношение е съдбата на две от агенциите с най-голяма степен на важност за усвояването на средствата от европейските предприсъединителни програми - Фонд "Републиканска пътна инфраструктура" (по-късно Национална агенция "Пътна инфраструктура") и Агенция "Сапард".

Подмяната на посланията, които текат от Брюксел към София, обаче не са плод на зла умисъл. Те всъщност са спонтанната защитна реакция на държавническия манталитет. Обратното - проникновено разбиране на реалните послания, без да се допускат своеволни тълкувания, би означавало и взимането на адекватни мерки от страна на българските институции. Това пък би довело до нарушаване на дълго подържаното статукво и доброволно саморазрушаване на управленския модел поради пълната му непригодност да се впише в сегашния си анахроничен вид в обичайния институционален дизайн на Европейския съюз.

Вместо това, българските политици открито негодуват срещу "разрушителните" намерения на Европейската комисия.

"Несправедливо е България да бъде наказвана от Европейската комисия въпреки усилията, които полага. През последните няколко месеца ние положихме неимоверни усилия, изпълнили сме всички бележки и въпреки това се вземат точно обратните решения от ЕК", коментира Асен Гагаузов по повод санкциите за страната по програма ФАР.

Мерките, наложени от ЕК в защита на парите на европейските данъкоплатци, се струват несправедливи на министъра "заради хората в отделните агенции, които работят денонощно."

За Асен Гагаузов "денонощната" работа, независимо какъв е ефектът от нея, сама по себе си е достатъчно основание за положителна оценка. При липсата на такава (поради липсата на ефект от полаганите усилия в България) министърът връща топката в полето на Европейската комисия, като почти буквално обвинява еврочиновниците в грешка, преднамерено отношение към България, а решенията на ЕК са "обратни".

"Неимоверните усилия" на агенциите, към които министър Гагаузов има отношение, се доказаха малко по-късно. След докладите същият министър поръча одит във Фонд "Национална пътна инфраструктура", който не откри нарушения.

Само месец след това международната одитна агенция KPMG откри множество груби нарушения, свързани с конфликт на интереси, неспазване на правилата за провеждане на търгове, липса на отчетност, а докладът й отиде в прокуратурата.

Контра обвиненията на български политици към Брюксел обаче не са личен почерк на министъра на регионалното развитие и благоустройството.

Позата на обиденото достойнство и отказът да се приемат констатациите на комисията се превърнаха в защитен инструмент, широко употребяван от управляващата коалиция. Отричането на съществуващия проблем или по-скоро пренасянето му от София към Брюксел, всъщност отрича провала на управлението, реабилитира провалилите се и легитимира подхода решаване на кризисни ситуации чрез "денонощна работа в последния момент".

Именно тази техника беше препоръчана на депутатите от тройната коалиция от експертите на МВнР. Т. нар. "опорни точки", цитирани по-горе, изобилстват от оценки за работата на ЕК - позитивни, но и негативни, намеци за пристрастност, заблуденост или дори злонамереност:    

"На фона на изключително интензивната работа на българската страна от последните 2 месеца и половина, можем да съжаляваме, че тази част от усилията ни не са отразени...Очакваме от съответните европейски институции да подхождат с еднакви критерии и стандарти към всички страни-членки...Приемаме решението на ЕК за отнемане на акредитацията на две от четирите агенции по ФАР.

Съжаляваме, че се стигна до това решение въпреки активната работа на българските институции за възстановяване на доверието в работата на тези агенции през последните месеци.

Съзнаваме, че доверието беше разклатено заради недобра комуникация, неубедителни мерки за финансов контрол и увереност за коректност при усвояването на средства, недостатъчно добра работа на администрацията. Тези проблеми съществуват и от работата на предишните правителства, но очевидно усилията на сегашното правителство да отстрани тези недостатъци не бяха достатъчно убедителни  за нашите партньори."

Седмица преди официалното оповестяване на докладите на ЕК за България и Румъния, българският евродепутат Кристиян Вигенин казва от трибуната на европейския парламент, че "България и Румъния са подложени на безпрецедентен механизъм на сътрудничество и проверки в областта на правосъдието и вътрешните работи", което явно той счита за особено несправедливо. Вигенин отправя обвинения към други държави членки в "злоупотреби с европейски средства, изостаналост и улична престъпност".

Гневното изказване на българския евродепутат е пример за още един подход, който залегна не само в защитния инструментариум на официална София, но беше широко използван и от българските медии, чиято реакция се люшна от крайно негативни оценки за българското правителство до "оправдателни присъди за властта".

Демонизирането на европейските институции

както и изтъкването на негативни примери на други държави членки, отново омаловажава провала на България в усвояването на европейски средства, допускайки, не само, че "така може", но и че е широка практика и извън страната.

Така от българска страна „се запълва" културната пропаст - чрез изопачаване на посланията на Брюксел и преформатирането им във вариант, отговарящ на културните характеристики на властта в България.

Този подход легитимира пълната неспособност на българското правораздаване да се справи с престъпността и корупцията по високите етажи на властта. Създава се впечатлението, че разхищаването на средства и неефективността на управлението са обичайни в рамките на Европейския съюз, но "безпрецедентен механизъм" се прилага именно срещу България поради наличието на двойни стандарти, с които работят експертите от Европейската комисия.

Подобни политически изказвания малко преди излизането на доклада, чиито интензитет корелира с градиращите очаквания в общественото пространство за негативни констатации и спиране на финансова помощ, отключиха невиждания натиск от страна на български политици върху комисията да "смекчи тона". Така, в крайна сметка, официалното издание на доклада беше редактирана версия на черновите, публикувани от български и чужди медии. Тройната коалиция отчете това като свой успех, с който се похвали. В споменатите вече "опорни точки" се казва: "Изключително важно е да оценим партньорството на Европейската комисия по отношение на финалния вид на доклада. Част от формулираните в първия вариант експертни заключения, които бяха неприемливи за българската страна, бяха променени на политическо ниво."

В същото време извън страната това вмешателство беше тълкувано като проява на политическа наглост, която обаче не може да промени изводите по същество. В статия от 21.07.2008 г. под заглавие "Срам за България" вестник "Файненшъл таймс" пише, че проектодокументите на ЕК все още могат да бъдат редактирани, но "Комисията не трябва да изпуска оръжието, а външните министри - да продължат да упражняват натиск срещу София като спрат помощи за страната на стойност до 1 млрд. евро."

Политическата реакция на България в комуникацията с ЕС през 2008 година има няколко открояващи се характеристики - отказ от поемане на отговорност и заместването и с непремерени, емоционални изказвания, при които тонът се задава от най-високо ниво - от главата на правителството на тройната коалиция, както и от другите лидери на съставящите я партии; подмяна на посланията от Брюксел, за да станат съвместими с типичната политическа култура; хаотични политически действия „в последния момент", които израждат политическото управление в перманентно временно овладяване на кризисни ситуации и поддържането на нестабилни, но трайни състояния в системи, които са подложени на най-голям външен (от страна на ЕС) натиск за реформа.

Това са ясно отчетливи признаци на „битуване" в политиката, в състояние на власт, без да се провежда последователно управление, почиващо върху общо споделена програма от трите политически сили в коалицията.

В постройката на самата коалиция е заложена липсата на всякакво програмно измерение, напротив - има математическа формула за преразпределение на ресурси, но не и диалог и консенсус по управленски теми.

В случая обаче не дялово-механичният принцип, по който е съставено управлението, предопределя

невъзможността да се следва обща евроинтеграционна стратегия

По-скоро липсата на разбиране за необходимостта от  споделена дълготрайна визия относно приоритетите и политиките в процеса на европейската интеграция у всяка една от политическите сили поотделно и преди да влязат в коалиция, налага осребряването на дялове от властта като единствено позната, възможна и желана политическа цел.

Анализът на политическите програми на партиите за парламентарните избори през 2001 и 2005 г. показват, че всички политически субекти си приличат по един признак - нито една партия няма осъзната политика на евроинтеграция, а реагира на партньорството с ЕС според съответното тематично поле и в зависимост от моментната политическа ситуация. Общосподелената липса на промислено отношение към евроинтеграцията обаче не може да послужи като консенсус, въз основа на който да се изгради конструктивно партньорство.

При партиите отношението към ЕС като тип обща нагласа постоянства, защото то е по-скоро ситуативно и оценъчно предзададено, отколкото предмет на промислена евро-интеграционна политика.

Употребите на ЕС в предизборните програми целят на първо място идеологическа легитимация на съответния политически субект, а не са израз на практико-управленски стратегии за използване на ресурса на евроинтеграцията за решаване на реални обществени проблеми и цялостна социална реформа.

Именно в търсене на идеологическа легитимация, "механичната" коалиция между БСП, НДСВ и ДПС излъчи управление, което се нарече „правителство на европейската интеграция".

На практическо ниво европейската интеграция присъства в полето на интерес на правителството, пречупена през формулата за коалиционното разпределение на ресурси и осребряване на дялове от властта.

Не става въпрос само за разпределяне на средства от предприсъединителни и структурни фондове между икономически кръгове около управляващите партии, а и за усвояване на един друг ресурс - придобиване на ноу-хау в работата с европейските финансови инструменти от страна на „партийната" администрация - онази част от държавните служители, които имат по-силен ангажимент към партийните централи, отколкото към държавните институции. Именно защото политическият консенсус няма никакъв шанс, този контингент развива силна политическа лоялност - участието в държавната администрация става възможно за периода на управленския мандат на подкрепяната от него партия.

От средата на 2008 г. - след като стана ясно, че значителен финансов ресурс за България ще бъде замразен, като част от помощта ще бъде изгубена безвъзвратно, започна да се усеща промяна в политическото говорене за европейските публични фондове. Красноречиво в това отношение е изказването на лидера на партията мандатоносител ДПС Ахмед Доган.

"Ние дълго време

мислехме, че с европейските средства можем да разполагаме, както с българските

Едва сега разбрахме, че това не може да стане".

И ако това изказване означава, че на високо политическо ниво постепенно се стига до осъзнаването, че европейските фондове не могат (лесно) да бъдат разхищавани, от него също разбираме, как гледа на общественото финансиране един от конструкторите на съвременното управление.

За отбелязване е фактът, че в програмните документи на ДПС за последните парламентарни избори има градиращ интерес към европейската интеграция на България, а към финансираните от ЕС програми интересът се увеличава 5 пъти.

В този смисъл изказването на г-н Доган звучи като израз на разочарование - европейската помощ не може да бъде "усвоявана" по разходния принцип, по който се разпределят средствата от националния бюджет.

Към тях отношението постоянства - след новината за замразените средства по инфраструктурни проекти министърът на регионалното развитие и благоустройството Асен Гагаузов коментира пред медиите, че спрените проекти ще бъдат финансирани от националния бюджет. Според министъра достатъчно е там, където европейските чиновници имат най-силни съмнения за злоупотреби, да бъде сменена фирмата изпълнител.

По този начин се неглижира въпросът за принципната непригодност на българските методи на бюджетиране да отговорят на европейските стандарти за прозрачно управление на публични фондове. Процесът на бюджетиране в България напълно легитимира разходния принцип, залегнал дълбоко в характерната управленска култура, който има солидна нормативна основа в Закона за устройството на държавния бюджет, както и в Закона за държавния бюджет. 

Тъй като става въпрос за общосподелен държавнически манталитет, въпросът за неефективността и анахроизма във финансирането на обществени системи изобщо не би се повдигнал без присъствието на силен "външен дразнител" - ЕС. Ролята на именно този дразнител за прокарването на публични реформи е безспорна. През 2008 г. обаче мотивиращият му заряд като че ли започва да се изтощава.

Докато ЕС наистина беше "външен" от гледна точка на България, целта да се влезе "вътре" разчистваше пътя за бавна, но оздравителна реформа. Натискът на aquis communaitaire поставяше твърде голямото отклонение от този път извън политическата коректност.

Обратната тенденция, която започна да се очертава през 2008 г., фокусира вниманието върху т. нар. "умора от разширяването" (enlargement fatigue).

"Всеки познава това чувство на празнота и умора, когато цел, която сме преследвали дълго, внезапно ни се струва постигната." (Гернот Ерлер).

През 2008 г. България вече "констатира" членството си в ЕС.

Съзнанието за това, че европейската интеграция едва сега започва, нямаше никакъв шанс да бъде припознато като политическа отговорност от партийните елити.

Напротив, политическите изказвания, които оправдаха безотговорността, представяйки я като заслужена почивка или празнуването в чест на членството, започнаха дълго преди 2008 година. При подписването на договора за присъединяване на България и Румъния в Люксембург на 25 април 2005 г. тогавашният премиер Симеон Сакскобургготски каза в официалната си реч, че "България се завръща политически в семейството на европейските народи, което винаги е било нейно."

Сегашният премиер Сергей Станишев е цитиран на 09.10.2006 г. от вестник "Дума": "Европейският съюз ни дава шанс да живеем по-заможно, по-спокойно, по-сигурно, с по-добра социална перспектива за всеки гражданин". В същото си изказване Станишев подчертава, че всичко това е възможно, тъй като членството на България в ЕС е "историческо постижение, извоювано с много труд, лишения и саможертва".

След трудното "завоюване" на ЕС, почивката е не само желана, но напълно оправдана и очакване. Изказването на Сакскобургготски не е толкова "войнствено", навява други асоциации, но в крайна сметка посланието е сходно. След дълъг път завръщането вкъщи неминуемо е свързано с почивка, още повече - с празнуване.

Сподели: По имейл В Ibox.bg Във Facebook В Svejo